淨零目標下的離岸風電與漁業

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淨零目標下的離岸風電與漁業

發布時間: 2022-07-28
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2022 年 3 月初,新申請參與區塊開發第一階段的風場計畫開始進入環評。同月底,國發會公布了臺灣 2050 淨零排放路徑及策略,設定了離岸風電短中期(至2030 年)「增加自產再生能源」與長期(至 2050 年)「極大化自產再生能源」的發展目標。總裝置容量預計至 2035 年累計 20.6GW、2050 年累計 40 ~55GW。

那麼 40GW 需要佔用多少海域面積?我們是否有足夠的海域可供使用?甚至更根本的問題,我們海域環境能夠負荷這麼多的風場開發嗎?讓我們假設:(1) 區塊開發第一階段(2026 ~ 2031 年併網)釋出的 9GW 離岸風場都還是在領海內 (reference 1),2032 年之後的離岸風場開發區域限制在專屬經濟海域 (reference 2),則專屬經濟海域的離岸風場將有 25.4 ~ 40.4GW。(2) 以每百平方公里 1GW 的密度估算,相當於 2,540 ~4,050 平方公里。

由於需要再考量風場間距、國際與兩岸航道、海底管線、軍事管制等用途,故先從臺灣海峽的鄰接區初步找出 7,000 平方公里面積,相當於從澎湖七美西方一路延伸到彭佳嶼西方、包圍大半臺灣西部海域(見圖一)。

 

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圖一:初步從臺灣海峽的鄰接區中找出 7,000 平方公里的海域,其中 A 區域為 3,000 平方公里,其餘 B、C、D、E 皆為 1,000 平方公里。

底圖來源:海域資訊整合平台 https://ocean.moi.gov.tw/Map/

  

臺灣海峽不僅是我國漁民傳統作業漁場,也有為數眾多的中國漁船在此活動。當大量的離岸風場與漁場重疊而影響捕撈作業時,除了影響近海漁民生計,更是衝擊國家的糧食安全。歐陸國家將北海離岸風場劃設為禁漁區的規定,顯然不適用於狹小的臺海水域,我們有更迫切的需求去實現海洋的多重使用。

 

Reference:

1. 《再生能源發展條例》第3 條:「六、離岸風力發電:指設置於低潮線以外海域、不超過領海範圍,轉換風能為電能之發電方式。」
2. 《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》第 5 條:「中華民國在其專屬經濟海域或大陸礁層享有並得行使下列權利︰ 一、探勘、開發、養護、管理海床上覆水域、海床及其底土之生物 或非生物資源之主權權利。」 第7 條:「在中華民國專屬經濟海域利用海水、海流、風力生產能源或其他相關活動,應經中華民國政府許可;其許可辦法,由行政院定之。」

 

作為僅有把關機制的環境影響評估

不同於歐陸與英國對離岸風場開發採取「原則禁止、例外許可」的作法,由於臺灣長期未制訂海洋空間管理相關法規,能源局自第二階段潛力場址以來採取「原則許可、例外禁止」的作法,讓開發業者得以自行圈選海域進行開發。在缺乏預先進行通盤規劃下,個案環評成為外界唯一能夠參與、監督的管道。

《環境影響評估法》明列了 10 種開發行為,〈開發行為環境影響評估作業準則〉第 41 至 56 條載明不同開發行為之評估事項,不僅都沒有提到離岸風場,甚至連相似的開發行為也沒有,例如:離岸風場屬點狀開發,但整個風場所佔海域面積極大。海域空間有與其他活動共存的可能,而陸域設施的開發區域通常具有強烈排他性。離岸風場與陸域的任何類型開發還有一最大的差別:沒有人實際居住在離岸風場的周圍。以沿海行政區及其區內民眾作為環評法規中要求溝通的「相關機關」、「當地居民」並無實質意義。〈環境影響評估法施行細則〉第 19 條要求評估之「對當地眾多民眾之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式,有顯著不利之影響」,但如上定義,沒有居民也就沒有不利影響。然而實際狀況卻是:大規模且密集的離岸風場開發及其附設航道,將讓沿岸漁民面臨無海域可捕撈的困境。

累積效應是所有環境影響評估中最困難的一環,因此《環境影響評估法》第 15 條規定:「同一場所,有二個以上之開發行為同時實施者,得合併進行評估。」但在無邊界的海域上,「同一場所」如何定義?是否需要強制性、而非選擇性的合併評估?不同業者在相同海域提出開發計畫,並宣稱沒有替代方案。然而從國家整體的角度來看,同一海域的各個開發計畫實為彼此的「替代方案」,但環評委員只有通過或不通過兩個選項,而無權也無責選出環境生態影響最小、利害關係人溝通最切實的開發計畫。

母法未能考量離岸風場特性,環保署依據〈開發行為環境影響評估作業準則〉於 2007 年制訂的〈海洋生態評估技術規範〉也遲遲未對此一新興開發行為而修正。況且,依母法之定義,環境影響評估包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等面向,但該評估技術規範自我限縮於「涉及海洋生態之評估」,涉及海洋的社會―經濟面向如漁業經濟難道不需要評估並制訂減輕措施嗎?

 

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共存的可能性

離岸風電與漁業能否共存,除了有待完善的個案環評審查,宏觀層面的海洋空間規劃 (Marine Spatial Planning, MSP) 與微觀層面的漁業聯絡機制 (Fisheries Liaison) 也將扮演相當重要的角色。

海洋空間規劃是指「針對海洋區域人類活動於空間與時間上的分析與分配的公共討論過程,以作為實現透過政策討論過程中所確立之生態、經濟和社會目標的手段」。海洋空間規劃的驅動力可概分為兩類型:經濟或環境。歐盟訂有《海洋空間規劃規劃指令》(Directive 2014/89/EU) 以因應傳統與新興部門對於海洋空間不斷增長的需求,同時維持海洋生態系統的正常運作。德國、比利時、荷蘭與英國推動海洋空間規劃的優先目標皆是為了促進離岸再生能源的發展。

雖不若德國、比利時、荷蘭將離岸風場規劃設置於專屬經濟海域,英國的離岸風電發展在海床的所有者:皇家財產署 (The Crown Estate) 的規劃下,透過至今共四個回合的租賃競標,從近到遠、由小而大,有秩序地釋出特定海域供開發業者申請。

以離岸風場相對密集的英國愛爾蘭海東部海域為例,風場分布於南北兩側、分階段施工,讓漁民可以適應漁場變化,且仍留有相當廣闊的海域供漁民作業(圖二)。2004 年 North Hoyle 風場首先啟用,到 2018 年完工的 Walney Extension 風場,14 年間共開發風場面積約 446 平方公里。與之對照,彰化風場航道以東約 440 平方公里的海域,能源主管機關與漁業主管機關皆無意暫緩近岸風場開發,很可能短短 7、8 年時間就將整片海域都建成離岸風場。

  

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圖二:愛爾蘭海東部海域離岸風場位置圖。

地圖來源:https://opendata-thecrownestate.opendata.arcgis.com/datasets/thecrownestate::wind-site-agreements-england-wales-ni-the-crown-estate/explore?location=53.542347%2C-2.274556%2C6.54

  

在微觀層面,風場開發/運營業者與漁民或漁業團體之間的溝通聯絡機制,則有助於在風場的全生命週期中,減少日常作業的摩擦、建立良好互動模式。依據漁業與離岸風力及再生能源聯絡組織 (FLOWW) 的建議,開發業者應在開發計畫初期就制定漁業聯絡計畫,明訂誰是公司漁業聯絡人 (CFLO) 和漁業產業代表 (FIR),他們各自的責任以及如何運作。每個開發業者應該至少雇用一位公司漁業聯絡人;並在漁業產業代表的支持下,獲得授權可完全代表開發業者處理漁業問題。漁業產業代表不需要活躍的漁船船主/經營者,但最重要的是應該得到漁民的信任;他的職責是將漁民們的意見反應給公司漁業聯絡人,從而傳達給離岸風電開發/運營業者。

漁業聯絡計畫的核心是減緩與共存規劃:在整個離岸風場項目的設計過程中,應有明確的程序以確認潛在的影響和減緩策略;開發業者應將優先目標和主要焦點放在盡可能讓漁業活動繼續進行,而非提供財務補償。風場位置與範圍、風機布局、海纜上岸地點都可能是共存設計的一環。其他建議採取的措施還有:通過科學研究和監測解決不確定性、增加魚類系群、改進漁船、提高漁業活動利潤、發展新漁業模式、設置漁業社區項目基金、為漁業活動中斷提供補償等。

代結語

離岸風場與漁場重疊還有一項極不確定的因素:浮動式風機。臺灣海峽的鄰接區海域,除雲彰隆起之外,水深幾乎都在 50~100 米之間,勢必要採用浮動式基樁。不同於固定式基樁還有迴避的可能,各種型態各異的浮動式基樁、繫纜系統、錨錠系統以及動態海纜,究竟對漁業作業會產生什麼樣的影響?主管機關不僅未能及早提出示範計畫、以實證資料降低不確定性因素,還輕率地將全採用浮動式風機的開發計畫送進環評審查,淪為業者自說自話。海底電纜也是一項必須儘早規劃的議題。如以 1GW 風場鋪設一條輸出海纜估算,2、30 條海纜對漁民與業者而言都是莫大風險,臺灣西部海岸線恐也禁不起這樣密集地穿越。

 

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吳斐竣 ( 研究員 / 漁民權益暨環境永續中心 )

漁民權益暨環境永續中心隸屬於環境權保障基金會,是臺灣第一個為漁民及海洋事務而成立的環境永續法律中心。加入漁環中心之前,吳斐竣擁有超過十年的企業社會責任顧問經驗,了解企業與環境非政府組織不同的思維方式。吳斐竣的研究興趣包含探索臺灣海洋社會科學的發展、人與生態系統的互動,海洋食物、能源與保育之間的權衡取捨。為落實公正轉型,他的研究認為確保有意義的利害關係人議合並促進離岸風電行業與漁業之間的共存是關鍵優先事項。

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