臺灣能源轉型下一步: 三黨齒輪下繼續轉動

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臺灣能源轉型下一步: 三黨齒輪下繼續轉動

發布時間: 2023-12-29
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每年氣候變遷綱要公約國會議 (COP) 都引起各方的注意與討論,今年在杜拜舉行的 COP28 更是再度達成歷史性的共識,各國決議未來將「進行能源系統轉型、將化石燃料轉移除於能源系統中 (transitioning away from fossil fuels in energy systems),並以公正、有序且公平的方式,以科學為基礎,在關鍵的 10 年加速行動,以在 2050 年達成淨零排放。」此外,各國目標要於 2030 年前將再生能源增加為三倍、能源效率提升為兩倍。這些關鍵性的決議也受到不同團體批評許多用字遣詞的意涵與模糊性,可以預期在未來針對能源轉型該怎麼做將會有更多討論與角力,例如 COP28 過程中有約 20 多國倡議要讓核能三倍發展,雖然未納入大會議程,但不可忽略世界大國對於核能發展的重視。同時,天然氣被列入「過渡能源」同樣受到島嶼國家代表的不認同。

在臺灣,就目前態勢我們可預期未來四年臺灣將有著三個具有關鍵影響力的政黨(民進黨-綠、國民黨-藍、民眾黨-白),若我們著眼在 2030 年,下一任的總統與立法院任期將是臺灣能源轉型的定錨者。低碳能源轉型已然是國際上必須做的共識,但也涵蓋著不同的想法與策略;這也反映在臺灣的能源政策討論,例如再生能源發展、核能用廢、天然氣發展等也同為三個政黨攻防的重點。針對於各組黨候選人的氣候與能源轉型政策,已有許多媒體與民間團體有不錯的整理,例如臺灣氣候行動網絡所建立「2024 總統氣候政見放大鏡」有不錯的比較與點評。本文希望在三黨政見評析之下,更進一步討論不同選舉結果下可能的發展情境,以及未來臺灣能源轉型需要注意的挑戰。

能源轉型並非只有電力結構的發展目標設定,更重要的是如何達成這個未來發電結構的路徑,以及確保這樣的電力系統可以適當開發並運作。其更包含許多政策推動原則上的議題,環環相扣,可能有綜效也可能相互衝突。因此觀察各黨候選人所提出的政見,可進一步去細究他們在採取的發展原則,或是所提的行動方案與政策較為偏向哪一種發展方向。筆者透過下列的脈絡觀察三黨的能源轉型政見,並盤點其團隊規劃更接近於何種情境。一窺各陣營提出如何能源轉型的電源開發、技術發展規劃、經濟誘因、政見協調性等,將更可檢視其思慮與落地可行性,而我們可推敲在不同政黨執政與引領立法院下臺灣的能源轉型發展。

 

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1. 集中式電力系統的轉型以搭配大量再生能源併網情境:
既有的核能電廠與大型火力電廠使用明顯是屬於集中式的發電系統,但天然氣相對於核能與燃煤電廠更可以快速升降載,是有助於搭配再生能源使用的。

2. 電網與能源儲存發展:
在大幅度發展再生能源下,儲能系統以及中小尺度的電網建設及智慧化發展就格外重要,若是候選團隊只提到提升再生能源卻對儲能與電網建設缺乏著墨,亦可能是對再生能源推動的挑戰認識不足或決心曖昧。

3. 再生能源組合:
三黨提出的 2030 年再生能源目標相去不遠,但包含了什麼樣的種類組成與開發模式亦是直得著墨,太陽能與風電的佔比為何?在離岸風電海域規劃受限、太陽能土地取得困難的現況下,下一個執政黨想努力突破與著力的是何者?是否有規劃?

4. 新興技術:
新技術的提倡各黨都有,但都難以有清楚的發展策略。過度倚賴不成熟的技術作為達成淨零的手段是有風險的,如何幫助新技術發展與落地應才是下個四年的關鍵工作。地熱、海洋能、氫能、乃至核能 SMR 等新興能源發展必然需要更多的資本投入與技術發展,社會溝通的工作也不容小覷,且不可否認發展失敗的可能,非 2030 年一蹴而就。

5. 淘汰化石燃料:
針對化石燃料,燃煤與天然氣何時達峰?何時全面汰除?以及未來搭配 CCUS 與氫能應用的可行性皆是需綜合考量;目前也只有侯陣營提出全面除煤的目標。一樣是目標 2050 年淨零碳排,但可能會有很不一樣的 2030 年,加速減碳很好,但不可不務實。

 

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賴清德與蕭美琴—延續政策,沒有意外

執政黨的競選團隊自然有著執政優勢與包袱,依據公開訪談、經驗與常理的推測,賴清德政府在能源政策上將會大幅度地延續既有的政策,相關的工作也高度可能會依蔡英文政府的時程持續推進。在研析其政策時會合理的納入現有的政策,其能源轉型與減碳政策在三組候選人中「涵蓋面項最廣」、「細節完整度較高」,同時在面對可預期的挑戰與艱困議題也採取迴避或不談的策略。該做的會繼續做,有困難的還是會慢慢想辦法突破,難解或未被處理的問題則很可能持續不被處理,體感上很可能會接近 2020 - 2024 年間的蔡政府時期。

賴清德團隊有三個值得在其執政後觀察之處。第一是風能與太陽能發展,經歷蔡政府八年大躍進後,兩者在新案場選址上其實都面臨關卡,賴政府必須面對更多與更傷害民進黨環境社運傳統的案場發展爭議。蔡政府大約促成 10 GW 離岸風電與 15 GW 太陽光電裝置容量,那麼「下一個 10 GW 與 15 GW 在哪裡?該怎麼做?」將會是他的艱難議題,也是最可能導致發展延遲的因素。台南是賴與民進黨本命區,但七股光電又是特別受到社會關注的議題;萬里子弟又會怎麼看待北方三島周邊的離岸風電發展?在野黨對民進黨人涉入綠能開發的質疑也必須處理,賴清德必須思考怎麼跨過這些挑戰。

第二是核能,基於民進黨的反核傳統,核能電廠不論是在延役或是核四啟用上都是高度不可能推動的。但是日前賴清德也提到,考慮核能安全與核廢料有解的情況下,他並非全然的反核;副手蕭美琴多年穿梭美國,必然清楚明白對美國力推核能以及 SMR 技術輸出的力道,其執政下應是維持不說死「一定沒有任何核能發展的可能性」,亦不會再度將非核家園寫入法條,但核能的大型建設規劃應不會是未來四年工作,而是維持國際技術交流與發展觀察的狀態。

第三是氫能應用,民進黨採取天然氣作為過渡能源的策略,這幾年政府也已展開氫能的政策討論與產業規劃,並有天然氣廠混燒的計畫。然而,產業間對於務實的氫能應用,特別是綠氫,其實大多仍持保守的態度,筆者聽過業界許多「氫能當然重要,但不是 2030 年前的要角」的說法,經濟可行性與規模化/商業化還有許多待克服之處。對氫能有期待但發展必須回歸務實,CCUS 的發展亦是如此,政府能提供什有效的支持?將會是賴團隊未來需要思考之處。

 

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侯友宜與趙少康—重新開機,黨內轉型須先於轉型政策

許多評論認為侯趙相對於賴蕭在能源政策上的關鍵差異在於 12% 的核能(營運核1~4廠),並且侯陣營有明確的提出燃煤汰除時程表。國民黨的能源轉型版本亦是符合國際趨勢與主要受到討論的策略,宏觀上是具有可行性的,但當然有許多待解的挑戰,例如核電廠如何延役、核廢料如何解決等。國民黨具有多年的執政經驗,更是最早『溫室氣體減量與管理法』以及『再生能源發展條例』立法者,擁有在能源轉型上有務實能力的行政團隊與智庫人才。但也不諱言,國民黨在減碳與能源轉型的政策「涵蓋面最低」但「對多數議題有可行的規劃」。筆者觀察與推測,國民黨內總統人選決策有些內部矛盾,再加上藍白合的歹戲拖棚,致使團隊成形與歸隊較晚,對於政策的形成也有「急著交作業」的感覺,因此就拿過去的執政遺產與智庫材料,新瓶裝舊酒的上架,並主攻民進黨的綠能潛在弊案。這些年對於國民黨的評論大多是「老、舊」,但畢竟能源轉型不斷有新的議題被提出,且技術也是不斷在發展,例如在社會參與與公正轉型這類比較新的社會構面,可看出侯團隊相對薄弱,因此筆者認為侯友宜團隊上任在能源轉型上需要的是要先確保可以在離開執政八年後確保團隊/人才庫可以重新開機,並且持開放的心態面對新技術與當前發展態勢。我們確實看國民黨中有核能的專家,但是針對如電業自由化、市場規劃、電網等議題,在其團隊與可見的政策討論都是缺乏的,也是在侯團隊執政時必須面對的議題。這必然需要一些時間,換言之,侯友宜團隊執政一開始是需要一點時間重新梳理現況以及重新提出在現況下侯團隊想要力推的策略與工作。

侯團隊執政的最大挑戰恐怕就是核能。相較於民進黨一心一意要把核電廠關起來,國民黨要做「重開機」的動作其實是更困難也更花時間的,也不難想像社會上的反核運動亦將再起,國民黨是否能在立法院取得絕對多數也不一定,「社會共識的重新形塑」必將是困難的挑戰。然而目前和團隊政策中對於公民參與亦是缺乏論述的。此外,核能 SMR 與氫能類似——討論很多但是不是短期可商轉的選項,SMR 的技術成熟度甚至更低,過度倚賴此科技無助於 2030 年。若是核能的推動不順利,侯團隊將在四年後陷入「核能推不動,其他亦無成」的窘境。

侯政府的第二重要觀察點在於怎麼應對民進黨的執政成果/遺產。例如 27% 的再生能源目標,其實也是非常巨大的,意味著當前蔡政府遇到的挑戰侯政府也須面對,少 3% 並沒法少掉多少麻煩,只是多了一點時間。侯政府要怎麼走出不一樣的路又要達到差不多的目標?考量臺灣的先挑條件,可能會在經歷半年到一年的沈澱、角力、討論後,走上相去不遠的再生能源政策。侯團隊需要補足八年間新的發展與討論。例如若是要這麼多的再生能源,要怎麼讓很難快速升降載的核能配合再生能源的變動性,其電網與儲能設施規劃卻也是目前侯團隊提出的政策較為缺乏的。此外,諸如港與供應鏈、電業自由化發展、再生能源交易市場、台積電等企業之購電協議等議題,國民黨亦不可能武斷扭轉回八年前的樣子,但國民黨既有能源專家可能較為陌生。國民黨內是否有相對應的人才拾起民進黨的推動現況,繼續發展與完備化,仍有待觀察。

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柯文哲與吳欣盈—組成適當團隊前,包牌就不會大輸也很難大贏

柯文哲領軍的民眾黨以新興政黨之姿也成功地獲取一定的支持度,但難免有著新政黨的限制,是否可以組成有經驗與能力持續推動能源轉型政策的政府將是最大的不確定性。柯陣營能源轉型政見有「很好的涵蓋度」,特別是新興的議題皆有所掌握,很像一份漂亮的顧問報告,可想像柯團隊也有做過許多政策蒐研,理想性很高、策略也很合理,但若要細究務實的做法與優先順序卻是三組中較不清晰與曖昧的。此外,目前民眾黨的政治人物幾乎沒有長期關注能源議題者也缺乏中央執政經驗者,在缺乏黨內人才庫與智庫且立委人數有限的情況下,柯政府若想在各議題上萬箭齊發並不容易。一些政治評論中對於柯文哲在政策與政治立場上會採取「包牌」的策略,例如柯文哲是反核或要核能?目前的公開資料與談話中是有矛盾,難就歷史經驗判斷實際上柯執政會怎麼做。僅透過台北市經驗來看,他曾說「台北市長第一年是亂做的」,我們不能就此歸納柯政府執政初期會在能源政策上亂做,但是政策推動可預期的會有至少一年摸索期。

柯文哲提出「聯合政府」,但究竟會是偏向何方,目前難以判斷。柯政府的能源轉型會怎麼推其實倒不是看他現在團隊所提出來的政策,而是取決於柯政府內閣領軍能源與減碳議題者為是誰?「找人來組團隊是最重要的」,究竟是偏向民進黨還是國民黨的人會有不同結果,結果也就會回歸到類似於前述民進黨與國民黨執政的個別情境。此外,也可能走向「最大公約數」執政法,也就是不踩各陣營紅線,各界皆不反對的事加速執行。如核能有爭議,評估可以做但是新建設與商轉不可以;再生能源必須要發展,但是較有爭議的海域與陸域就是能不碰就不碰。然而,由於能源轉型是一個龐雜且各議題彼此相連的大主題,採取公約數法推動政策也可能陷入效率不佳與政策彼此矛盾的問題。筆者推測的情境為柯政府會做開展許多評估工作以確認需要承接多少蔡政府所規劃/執行的政策與方向,將有大量與業界的對話,也可能會有短期震盪的內閣官員快速替換,在一至二年後,逐漸穩定其核心內閣並有較確定的政策方向。

另一個值得關注是柯政府與各地方政府會如何互動,民眾黨地方版圖極少,柯中央政府要如何分配各地方政府資源?如何與地方政府協調如電網建設與土地使用等?這些互動與分配機制都會大幅的影響柯政府在推動能源轉型的效率。若柯文哲當選,也將是藍綠兩大黨顏面無光的時刻,勢必希望在 2026 年的地方選舉固守地方實力,同時民眾黨必然也會在這次的選舉經驗中體會到必須「發展地方陸軍」,在這樣的矛盾中,若是遭受全面性的地方政府杯葛,會是柯政府非常困難的挑戰。

三黨政治運作下的能源轉型

如開頭提到 COP28 的結論,再生能源三倍發展是國際共識,在國內各黨也無人認為可以停止目前的再生能源開發,那麼未來綠藍白三黨可能會怎麼互動讓能遠轉型繼續轉下去?下表提出了一些可能的情境。

 

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就選前一個月內趨勢觀察,賴清德黨選總統機會較高,且其政策將會有很大比例的「蔡規賴隨」。這樣對當前的風電以及太陽光電來說可能是一個穩健情境,但是同時也必須意識到許多政策有缺漏或是爭議之處會受到檢討的力量較弱。同時,民調也顯示民進黨單獨國會過半機會不高,若希望同時能對現行政策有所檢討,國民黨與民眾黨的國會席次當然是有影響力的差異。太陽能與風電開發與選商並不真的受制於立法院,而是涉及到國家基礎建設的預算以及修法才較有受到立法院杯葛的可能性,讓綠能發展緩下來的因素可能是電網建設或港口發展受阻。

國民黨可以持續性地對核能倡議與檢討,但不論國民黨贏得總統與否,核能要在 2030 年前在為臺灣減碳做出貢獻都是困難的,在核廢貯存場與延役規劃工作都是需要時間的。核電廠的延役是藍與白可能合作的政策方向,達成要件即是民眾黨在國會中所採取的行動與未來是否可以修補在藍白破局後的關係。

民進黨應該自我檢討是否目前已經是「最好的做法」,而兩個在野黨須跳脫「揭貪打弊」的態度面對再生能源政策,而是以「防弊興利」去討論務實的能源轉型策略與論述,採取「對國家永續能源轉型有利」作為論述重點。不論哪一黨當選,綠能發展都不能也不容易完全停下來,但是發展的速度會有所差異。穩健向前也好,暫停檢討也可,這應當是臺灣選民的決定,而產業都得做足因應不同情境的準備。

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黃敬文

黃敬文有多年的顧問經驗,是永續發展與綠能開發的專家。目前為丹麥顧問公司 Niras 的市場與永續服務亞太總監。早年在大型事務所做永續顧問,服務過台灣的電力業、石化業、科技業,是氣候變遷與碳管理專家。隨著台灣離岸風電發展而轉身投入再生能源顧問業,提供包括離岸風電市場分析、開發規劃、力和關係人議合、專案盡職調查、與企業購電等顧問服務。現職整合永續與綠能開發經驗,提供客戶多面向的永續轉型策略諮詢。

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